Política exterior de Estados Unidos: retirada o fin de una era
Se lleva tiempo discutiendo en los círculos académicos sobre el fin de la era monopolar y el colapso del poder hegemónico de Estados Unidos. Los síntomas de este colapso monopolar son diversos y es difícil encontrar un escenario donde la influencia norteamericana no se encuentre en declive o clara contestación.
Es innegable que Estados Unidos continúa siendo una superpotencia económica, tecnológica y militar, pero también es innegable que está perdiendo el liderazgo mundial que ha ejercido en solitario desde principio de los años noventa, así como la capacidad para imponer su voluntad política al resto del mundo en diversos “frentes” simultáneamente.
Esto se debe a que el poder relativo que ha permitido a Estados Unidos mantener la iniciativa sobre a sus competidores y enemigos ha disminuido, no solo porque estos competidores y enemigos aprenden y se adaptan reduciendo la brecha tecnológica, militar, económica, etc., sino porque Estados Unidos ha cometido el crítico error de no caracterizar adecuadamente su papel en las nuevas condiciones del contexto internacional.
Las bases del poder americano:
Tal y como describe Joseph Nye(1) en su libro “la paradoja del poder americano”
En el tablero superior se dan las relaciones militares entre estados, y es de naturaleza monopolar, con Estados Unidos ejerciendo el papel de única superpotencia. En el tablero intermedio se dan las relaciones económicas entre estados, y es de naturaleza multipolar. En el tablero inferior se dan las relaciones transnacionales que atraviesan fronteras sin el control de los gobiernos – pandemias, cambio climático – y donde la naturaleza de la distribución de poder es caótica.
Según Joseph Nye el poder fluye, principalmente, desde el tablero superior hacia los tableros inferiores, y los flujos de poder en otros sentidos son despreciables.
Por tanto, la base del liderazgo americano es una combinación del poder militar y tecnológico como fuente de influencia en el seno de la sociedad internacional, el flujo de poder militar hacia el tablero económico para gobernar el régimen multipolar a través de mecanismos como la dolarización de la economía mundial y la instauración de zonas económicas de dominación, y el uso de los organismos multilaterales, la ayuda al desarrollo y la exportación de valores, cultura e ideología para fortalecer la aceptación de dicho liderazgo.
Es decir, la política exterior norteamericana se basa en la combinación del poder duro (intervención militar, sanciones económicas y aislamiento internacional) en el tablero superior y medio, y del poder blando (uso de la influencia económica y cultural para modelar “las reglas de juego”) en los tableros medio e inferior.
Razones plausibles del colapso hegemónico
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Agotamiento del modelo estratégico americano:
El modelo de Joseph Nye explica razonablemente bien la naturaleza de la influencia americana, pero da pocas pistas para entender su evidente contracción. Una de las razones principales es que el modelo estratégico basado en la hegemonía militar se sostiene siempre y cuando 1) el flujo de poder sea siempre hacia abajo y 2) Estados Unidos disponga de una reserva ilimitada de poder militar frente a terceros estados. No obstante, ninguna de estas dos condiciones se cumple en la sociedad internacional actual.
El poder militar es generado al transformar una fracción de los factores productivos de la nación en activos militares, y es relativo, porque otros estados y actores también lo producen. Un estado o actor con un poder económico en ascenso puede generar poder militar rápidamente, por lo que el flujo de poder también sucede hacia el tablero superior desde el tablero económico. Además, la superioridad militar y tecnológica de Estados Unidos no es tan exacerbada cuando se compara frente a combinaciones de estados y otros actores.
La concepción del flujo de poder solo hacia abajo es más propia de los años noventa que de la era actual. Durante los años noventa Rusia se enfrentaba a una tremenda crisis económica debido a la reestructuración económica posterior a la caída de la Unión Soviética, mientras que China completaba una década de reformas industriales e iniciaba un proceso privatizador que culminaría con una aceleración económica sin precedentes en el país.
La Rusia y la China de los noventa poco tienen que ver con los países de la actualidad. Tras la recuperación económica de Rusia y la centralización del poder político alrededor de la figura del Presidente de la Federación, y la consolidación de China como superpotencia gracias a su magnífico crecimiento económico, ambos países han comenzado a generar poder militar a partir del tablero intermedio.
Por una parte, Rusia ha comenzado a expandir su presencia militar en su tradicional zona de influencia, y ha logrado en el curso de una década paralizar la expansión hacia el este de la OTAN en Georgia y Ucrania, capturar la posición estratégica de la peninsula de Crimea (donde estaciona su flota del mar Negro), lanzar una guerra proxy en Ucrania oriental, y suministrar apoyo militar y diplomático vital a sus aliados en Oriente Próximo (el régimen de Assad e Irán). Por otra parte, China ha comenzado a reforzar su flota y proyectar su poder militar sobre el litoral del mar de China y algunos aliados de Estados Unidos en Asia.
Se entiende que una de las principales consecuencias del creciente poder militar que emerge desde el tablero intermedio es el oportunismo estratégico. La generación y uso a gran escala (nivel regional o global) de poder militar por parte de nuevos actores es una sorpresa para Estados Unidos, cuya monumental maquinaria militar no está adaptada para lidiar con cambios pequeños y repentinos en el tablero militar (como la anexión de Crimea).
En otras palabras, el modelo estratégico estadounidense continúa lastrado por una concepción y aspiraciones monopolares que ya no tienen sentido debido a la transformación de la sociedad internacional actual en un régimen unimultipolar (2). Estados Unidos no puede ni debe continuar definiéndose como potencia hegemónica porque no dispone de la capacidad para dominar todas y cada una de las regiones de poder en las que se divide el mundo en la actualidad.
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Disrupción estratégica en el tablero militar:
Estados Unidos se enfrenta a enormes dificultades a la hora de mantener su menguante posición hegemónica en el tablero superior debido a la contestación a su poder militar. El nuevo milenio ha auspiciado nuevos viejos métodos bélicos que cancelan parcialmente el poder militar americano, como el terrorismo transnacional, las guerras asimétricas (incluyendo la ciberguerra) o las guerras proxy.
Estos tres métodos son adaptaciones de conceptos estratégicos elementales por parte de competidores con menor capacidad militar que Estados Unidos. El terrorismo transnacional significa la adquisición de capacidades ofensivas, la guerra asimétrica significa la adquisición de capacidades defensivas, y las guerras proxy significan (no en todos los casos, pero sí en muchos de ellos) el cierre de la brecha tecnológica y de capacidades gracias al patrocinio de terceros estados.
Aunque por sí mismas estas adaptaciones no suponen una amenaza severa para Estados Unidos, su objetivo consiste en generar efectos colaterales como disensión entre aliados, polarización social, aumento de gastos y dificultades bélicas, resistencia al invasor, etc. Es decir, una multitud de actores de menor influencia intentan generar disrupciones en el tablero militar a la espera de acontecimientos en los tableros inferiores, donde la naturaleza del reparto de poder no es tan favorable para Estados Unidos.
Existen claros y diversos síntomas que avalan la tesis de la disrupción estratégica en el tablero militar. Un ejemplo claro de la contestación al poder militar americano aparece en el mundo islámico por parte de elementos sectarios que desean imponer valores islámicos radicales (Daesh, Al-Qaeda, los talibanes, Boko Haram …) valiéndose de estos métodos de disrupción para alcanzar sus objetivos políticos. Como consecuencia, también se observan tensiones sectarias y se intuyen estrategias proxy por otros actores como Irán, Rusia, Turquía, y algunos países del Golfo Pérsico.
La evolución de los elementos radicales muestra cómo han logrado adaptarse y tomar ventaja de la compleja red de intereses nacionales y la arquitectura subsidiaria de alianzas ad-hoc entre Estados Unidos y países islámicos.
Esta adaptación constituye una clara prueba del fallo de las políticas americanas hacia el mundo islámico, especialmente si aceptamos la promoción de la democracia y la seguridad como una de las metas políticas estadounidenses en los asuntos internacionales.
El islamismo radical es en la actualidad definitivamente más poderoso que hace quince años. En la última década, el yihadismo ha crecido desde un conglomerado de organizaciones políticas y militantes a una entidad compleja con metas políticas claras y equipada con medios estratégicos, tácticos y operacionales avanzados, y con experticia política y diplomática. Esta transformación está obviamente gobernada por una comprensión cada vez más profunda de los principios rectores de la guerra, la política, la diplomacia y los asuntos exteriores.
En particular, el islamismo radical ha comenzado a aplicar un principio estratégico clave ampliamente utilizado en los negocios, las matemáticas, la política internacional y muchos otros campos: “Piensa globalmente, actúa localmente”.
Utilizando este principio estratégico, los elementos radicales han logrado lanzar una campaña global en la que los objetivos políticos son traducidos regional y localmente y perseguidos por células y grupos locales que contribuyen independientemente al objetivo global de promocionar un Islam radical libre de influencias extranjeras.
Por una parte, el islamismo radical se capacita para adquirir superioridad local atacando puntos débiles y desprotegidos y defendiendo sus puntos fuertes (adquisición de pensamiento estratégico). Por otra parte, puede utilizar tanto el liderazgo local como el global para atraer individuos a través de sentimientos religiosos y nacionalistas, y más tarde transferir recursos (incluyendo liderazgo táctico y experiencia) entre los teatros locales y regionales (adquisición de pensamiento logístico).
En el teatro de Siria-Irak, los radicales se han transformado desde un grupo paramilitar que operaba en Siria con su retaguardia en Irak, en un auténtico ejército capaz de desarrollar operaciones en diferentes frentes simultáneamente.
Daesh ha demostrado ser capaz de operar tanto en régimen de guerra asimétrica de insurgencia como en régimen convencional al lanzar un ataque devastador penetrando y desbandando las líneas del ejército de Irak, que fue entrenado y armado por los Estados Unidos. Es decir, el grupo yihadista ha aprendido a conducir operaciones ofensivas contra ejércitos regulares armados con equipamiento moderno. La conquista muestra una enorme mejora en la logística, las comunicaciones y la inteligencia del grupo yihadista y el desarrollo de una cadena de mando y control efectiva.
Otra cuestión clave es como el Daesh ha asegurado y capitalizado sus victorias. Tras las campañas de terror y limpieza religiosa sobre la población, el grupo se ha lanzado inmediatamente al saqueo y pillaje económico, la extracción y venta del petróleo y el fortalecimiento de sus redes transnacionales (movimiento de agentes, rutas de comercio de petroleo, trafico de refugiados y capitales, etc.). Esto es, a fortalecer su posición en los tableros económicos y transnacionales.
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Disminución de la influencia económica estadounidense:
Las dificultades que encara Estados Unidos en cuanto a sus aspiraciones hegemónicas surgen también en el tablero intermedio. Existen tres factores principales en cuanto al posicionamiento de Estados Unidos en este tablero, que son la independencia económica europea, el ascenso de la economía China y la dependencia de su deuda externa, y la reciente crisis del petróleo.
A partir de las conferencias de Bretton-Woods y la implementación de los acuerdos en 1958, y la desintegración de los imperios coloniales europeos, Estados Unidos gana un inmenso poder sobre los países con monedas convertibles, cuyo número se va extendiendo poco a poco. El mecanismo es sencillo, por una parte, Estados Unidos se convierte en un gigante económico muy por encima de cualquier otro estado, y por otra, el dólar estadounidense se convierte en el patrón de referencia para las divisas convertibles hasta el año 1971 y en la principal divisa de reserva internacional posteriormente.
Además de la influencia implícita por su enorme peso económico, Estados Unidos adquiere la habilidad de superar un déficit presupuestario emitiendo nuevos dólares. Este aumento de la masa monetaria se traduce en una disminución del valor de las reservas de otros países, por lo que también gana la habilidad de empobrecer a terceros estados. Además, Estados Unidos evita asumir costes financieros en el comercio internacional, que pasa a ser en dólares. Finalmente, se impone la cotización del petróleo en dólares, lo que también le da cierto control sobre el precio del crudo.
La importancia de este mecanismo económico es vital porque asegura a Estados Unidos su reserva ilimitada de poder militar frente a otros estados y actores. Supóngase que Estados Unidos decide incrementar su gasto militar por encima de sus posibilidades reales. En tal caso, el gasto del estado puede superar sus ingresos llevando al gobierno a un déficit presupuestario. El gobierno reacciona, obviamente, emitiendo nuevos dólares para compensar su déficit, transfiriendo el pago del gasto a todos aquellos países con reservas de dólares.
Los países más reticentes a aceptar el liderazgo estadounidense (en especial en el terreno económico) han sido siempre las viejas potencias europeas (Rusia, Alemania, Francia, Reino Unido …). Entre ellas, Alemania disponía de una de las divisas de reserva más fuertes (el marco). A partir de 1992, los países europeos deciden formar una unión económica con un peso similar al estadounidense e introducir una divisa común con el Tratado de Maastricht.
Esta nueva divisa hereda la reputación del marco alemán como segunda divisa de reserva extranjera. En la actualidad, el euro acapara alrededor de un 22% de las reservas mundiales, y el dólar estadounidense un 63% (frente al 71% que acaparaba en 1999 antes de la introducción del euro), además de convertirse en la moneda franca del comercio europeo.
El incremento de la cuota del euro en las reservas internacionales rompe el monopolio del dólar estadounidense como divisa de referencia, por lo que el dólar sufre fluctuaciones en su tasa de cambio cuando el gobierno imprime dinero. A corto plazo la balanza externa estadounidense sale reforzada, pero a medio y largo plazo aparecen tensiones inflacionarias que generalmente se controlan con políticas de control del gasto, justo lo contrario de lo que necesita el estado para generar enormes reservas de poder militar.
De este modo, Estados Unidos pasa paulatinamente de un régimen de libertad de decisión cuasi-total en cuanto a la generación de poder militar, a un régimen caracterizado por limitaciones vinculadas a las condiciones del tablero económico.
De acuerdo con los datos del Banco Mundial, las reservas externas totales en el mundo alcanzaron los 12,5 billones de dólares corrientes en 2014 (incluyendo divisas y oro). Un 63% de estas reservas son en dólares, es decir, alrededor de 8 billones. Del total del montante, China tiene reservas por valor de unos 3.4 billones de dólares, de los cuales alrededor del 70% son divisa y bonos estadounidenses, es decir, unos 2.4 billones de dólares (cerca de un 30% del volumen total de reservas internacionales en dólares, y un 15% de la deuda externa estadounidense).
Con estas cifras, el gobierno chino se asegura una cierta influencia sobre la política económica estadounidense. Por una parte, China se convierte en un socio comercial de primer nivel para Estados Unidos, lo que previene la aplicación de medidas de poder duro, y por otra adquiere la capacidad de tomar represalias económicas tipo sanciones frente a decisiones potencialmente peligrosas por parte de Estados Unidos. Para ello, el gobierno chino dispone de varios mecanismos como la venta masiva de dólares apostando por el desplome de la divisa o la venta de bonos de deuda incrementando artificialmente la oferta y disminuyendo las posibilidades del tesoro americano de colocar nuevos bonos (salvo incrementando el interés).
Un ejemplo similar a este tipo de influencia sobre la economía estadounidense se observa en la guerra de los precios del petróleo que mantiene Arabia Saudí. Tras el visto bueno de la administración Obama a las exploraciones y el levantamiento del veto a las exportaciones de petróleo, el sector financiero ha invertido masivamente en el sector petrolífero.
Arabia Saudí, en lugar de ajustar su producción para mantener un precio estable ha continuado aumentando su producción y utilizando sus reservas de divisas para financiar el consecuente déficit presupuestario. El aumento continuado de la oferta mundial de petróleo a un ritmo superior a la demanda ha hecho caer en picado el precio del petróleo, y por tanto amenaza todos aquellos proyectos de inversión en Estados Unidos que se basaran en un precio estable del barril (entre 80 y 100 dólares). Al precio actual (por debajo de los 30 dólares), las empresas estadounidenses no pueden siquiera cubrir costes.
El objetivo saudí puede ser mantener una posición imperante en el mercado del petróleo, o puede tratarse de una meta más ambiciosa. En especial, Arabia Saudí podría esperar al colapso de la inversión en la industria petrolera estadounidense (con el consecuente shock económico), para después disminuir la producción de nuevo y aumentar los precios del petróleo (produciendo un segundo shock económico).
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Problemática en el tablero inferior:
La naturaleza caótica de los sucesos y la distribución de poder en el nivel inferior hacen difícil identificar los daños a la influencia norteamericana originados en este tablero, pero sí se pueden inducir los más importantes.
Uno de los factores más importantes es el cambio climático y las consecuencias económicas para el país. Si bien no se puede concluir que una catástrofe natural concreta esté directamente relacionada con el cambio climático, existen razones suficientes para pensar que la frecuencia de este tipo de eventos y los daños económicos asociados están en aumento. En general, condiciones climáticas más severas podrían acarrear crecientes costes para el país (mayores sequías e inundaciones, pérdida de recursos forestales y naturales, mayores disrupciones al transporte y la actividad privada debido a condiciones atmosféricas extremas, etc.).
También es claro que la influencia de Estados Unidos ha sido mermada en este tablero dada su rotunda negativa durante dos décadas a comprometerse en la lucha contra el cambio climático y la lucha contra las emisiones de dióxido de carbono. Aunque gracias a los impulsos de Estados Unidos se ha logrado la firma de un acuerdo vinculante en materia de cambio climático durante la última cumbre de París, eso no cambia radicalmente la percepción de una mayoría de personas que culpan a Estados Unidos de haber vetado durante demasiado tiempo la conclusión del acuerdo.
Otra razón importante para la merma de la influencia americana son las condiciones draconianas que exige para desembolsar su ayuda internacional. Lejos de realizar donaciones dentro de sus programas de ayuda, Estados Unidos utiliza la ayuda al desarrollo como medio directo e indirecto para promocionar sus corporaciones. Existen notables casos de fracasos y rechazos de la ayuda al desarrollo norteamericana debido a las condiciones de compra de maquinaria, semillas transgénicas, seguros y servicios financieros sobre cultivos, etc. que destruyen los medios tradicionales de las comunidades que reciben la ayuda, convirtiéndolas en muchos casos en grupos aún más dependientes de la ayuda que anteriormente.
Opciones estratégicas de Estados Unidos
El balance en la sociedad internacional de las dos últimas administraciones es cuanto menos cuestionable. Las lecciones aprendidas son fáciles de resumir.
Durante la administración Bush, Estados Unidos demostró tener capacidad militar para intervenir Irak y Afganistán, pero también enseñó que no dispone de los recursos necesarios para implementar una transición política hacia un sistema democrático estable a largo plazo. Ni Irak ni Afganistán son hoy mejores países de lo que fueron antes de las intervenciones, ni los enemigos de Estados Unidos han sido destruidos de una vez y para siempre.
La administración Obama tampoco ha salido mejor parada que la anterior. La mayoría de los grandes programas de política exterior iniciados por Obama tampoco han llegado a buen puerto, con algunas excepciones. El proceso de las primaveras árabes ha fracasado en la implantación de sistemas democráticos en el mundo islámico, la OTAN no ha logrado extenderse hacia el este en Ucrania, el pivotaje estratégico de Estados Unidos hacia el Pacífico no ha detenido el avance chino, ni los socios europeos son hoy más responsables de sostener el segundo pilar del mundo occidental.
Con estas enumeraciones de fracasos en política exterior no se pretende resaltar la culpabilidad de ninguna de las dos administraciones. Considerado este análisis minuciosamente, ninguna de ellas es responsable directa de la merma de la influencia norteamericana en la sociedad internacional. Simple y llanamente, el modelo estratégico basado en concepciones y aspiraciones monopolares se ha derrumbado. Estados Unidos ya no tiene la capacidad de gobernar el mundo en solitario sin atender a las condiciones exigidas por el resto de las potencias principales.
La cuestión clave no es aceptar que la sociedad internacional funciona hoy en un régimen unimultipolar, sino cómo diseñar un paradigma estratégico adecuado para promocionar los intereses estadounidenses sabiendo que ni el músculo militar, ni el económico, ni el diplomático, ni el cultural, ni la suma de todos ellos, son ya suficientes para forzar la sociedad internacional a un nuevo régimen monopolar.
En este sentido, la administración Obama ha dado los primeros pasos en la dirección adecuada aceptando las severas limitaciones a su margen de maniobra en política internacional. La opción acertada a corto plazo es llevar a cabo una retirada estratégica a posiciones más seguras (posiciones de la doctrina de la defensa adelantada).
La razón esencial es que una retirada estratégica a tiempo tiene dos escenarios futuros plausibles. El primero es una sociedad internacional en régimen unimultipolar dominada por fricciones y tensiones entre las potencias secundarias con Estados Unidos como potencia principal. Con la posibilidad de actuar desde fuera de la masa de tierra euroasiática y africana, Estados Unidos puede desarrollar un paradigma estratégico similar a la balanza de poder utilizada por el imperio británico, pero de alcance global.
El segundo escenario es similar en términos de unimultipolaridad y potencia principal, pero las relaciones entre potencias se dan a través de canales político-diplomáticos, económicos y mecanismos supranacionales de resolución de controversias. En este segundo caso, Estados Unidos sería responsable de liderar a la sociedad internacional durante el próximo periodo de paz y prosperidad.
Escrito por Marcos D. A. para @Ediplomatica
1 Joseph Nye es un historiador y diplomatico estadounidense co-fundador de la teoria neoliberal de las relaciones internacionales.
2 Una superpotencia y varias potencias principales y menores, que hacen difícil que la superpotencia pueda actuar sin el apoyo de las mismas.